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  在当前全球疫情尚未稳定、经济下行压力凸显的背景下,2020年政府工作报告再次强调积极的财政政策要更加积极有为。作为积极财政的重要抓手,地方政府专项债券(以下简称“专项债”)已逐步成为稳定经济增长的重要着力点之一。

  投向领域:“一重”领域或延续主要地位,“两新”领域将加快发行

  今年以来,为满足疫情防控需要和投资领域需求,专项债资金投向更具针对性,持续向基建倾斜。伴随稳增长政策力度进一步加大,专项债持续扩大其使用范围。财政部此前表示在国常会确定的七大重点领域的基础上单独列出国家重大战略项目,增加城镇老旧小区改造项目,增加应急医疗救治、公共卫生等项目来补齐城市基建中的短板;此次《政府工作报告》同样进行了专项债投向领域的部署,指出今年专项债还将重点用于既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”领域,即“新型基础设施建设”“新型城镇化建设”“交通、水利等重大工程建设”,以扩大有效投资。

  根据中诚信国际梳理,目前已经发行的提前批专项债中,用于交通领域建设的占比较高,符合政策对加强“一重”领域建设的相关要求,但“两新”领域专项债占比仍较低,尤其是新型城镇化建设相关专项债,发行规模仅50亿元左右,占比0.2%,政策多次强调加快发行的新基建领域专项债占比也仅为12%左右。此外,从专项债用作项目资本金的情况看,铁路建设、轨道交通、高速公路等交通领域的专项债资本金规模位于前列,合计占比接近九成,对国家重大工程建设项目的支持力度较大,而“两新”领域占比同样较低,新型城镇化建设领域暂无专项债用作资本金的应用。

  我们认为,年内专项债在快速扩容的同时,投向也将持续优化。两会正式下达的1.46万亿元常规额度或将重点支持“两新一重”建设,尤其是“两新”领域,预计年内“两新”领域专项债发行占比将有较大提升。考虑到项目的储备上报流程,预计相关专项债或于三季度加速发行,项目资本金应用方面也将有进一步突破。此外,结合《政府工作报告》对“增加国家铁路建设资本金1000亿元”的提及,预计年内“一重”领域专项债发行占比及用作项目资本金应用的比例将大概率延续其主要地位。

  撬动效应:最大可撬动基建6万亿元,拉动名义GDP增速4.8个百分点

  《2020年政府工作报告》强调扩大有效投资,提高专项债券可用作项目资本金的比例。基于此,我们认为,各省用于项目资本金的专项债比例可由20%提升至25%,更好发挥专项债资金的杠杆效应。结合该比例,若3.75万亿元新增专项债全部投向基建领域,可作资本金的规模为0.94万亿元,作配套融资的规模为2.81万亿元,对专项债的撬动效应估算如下:

  首先,确定专项债项目的资本金及配套融资比例。根据中诚信国际估算,符合政策要求的基建领域项目的资本金比例中位数为40%,配套融资比例为60%。其次,分析专项债作为项目资本金或配套融资的撬动效应。自专项债新规出台后,专项债既可作为资本金又可作为配套融资,作资本金的撬动效应强于作配套融资,若某项目中既有专项债资本金又有专项债配套融资,则作为配套融资的专项债撬动效应将被抵消,仅计算专项债作为资本金的撬动效应。因此,在估算专项债撬动效应时,理论上专项债最大撬动规模基于“专项债资本金+其他配套融资”及“专项债配套融资+其他资本金”两类项目,专项债分别作为资本金及配套融资撬动对应基建;而最小撬动规模则基于“专项债资本金+专项债配套融资”项目。最后,估算专项债对基建的理论撬动规模。

  总体而言,若3.75万亿元新增专项债全部投向基建领域,理论上可拉动基建投资约6万亿元,拉动名义GDP增速约4.8个百分点。其中,若按当前新基建专项债占比12%估算,投向新基建领域的专项债约0.45万亿元,可拉动新基建投资0.7万亿元。但考虑到目前各省专项债作项目资本金比例仍然不高,全年专项债的实际撬动效应或仍将受到一定影响,需关注后续专项债作项目资本金的应用情况;此外,在政策不断强调扩容提效的背景下,部分省份专项债发行规模仍然不高,额度使用比例较低,或与当地基建领域项目储备不充足有关,需重点关注各地基建项目储备情况及启动进度,尽早发挥专项债的稳增长作用。

  稳增长背景下如何用好专项债

  稳增长背景下,用好专项债是积极财政政策尽早见效的重要因素,但在其发力的同时仍存在一定风险,例如项目资金闲置、收益不及预期等风险。结合《政府工作报告》表述,“要优选项目,不留后遗症,让投资持续发挥效益”,后续专项债的发行及使用需进一步从“量”向“质”转变,更快更好地发挥稳基建作用,助力积极财政政策更加有效。

  其一,限额使用比例较低的省份需抓紧使用新增限额。根据前两批限额使用情况看,使用比例较低的省份多为债务风险相对较高的区域,伴随剩余额度的陆续下发,年内需督促部分省份加快使用新增专项债限额并推广项目资本金应用,以免导致年内专项债拉动基建投资的效果不佳等问题。其二,专项债发行规模较大的省份需进一步提高资金使用效率。专项债发行大省如广东、山东、江苏等多为经济发达区域,专项债项目的投资收益也相对高于其他地区,在专项债大规模发行的背景下还需进一步提质增效,提升债券资金与项目的匹配程度,重点投向“两新一重”领域及专项债撬动效应较大的领域,并提高期限匹配程度,根据项目周期适当调整或延长专项债发行久期。其三,各地需扎实抓好专项债项目储备工作,提高项目资本金应用比例。针对限额使用比例较低的省份,需督促省财政及发改部门与市县政府上下联动,指导低行政层级政府准确把握申报领域,积极筛选项目及时纳入省项目库;同时,围绕“两新一重”领域加快筛选优质项目,尤其是当前占比并不高的新基建领域以及资本金应用比例较高的交通领域,更快更好发挥专项债资金的杠杆作用。

  (袁海霞系中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长、人民大学国发院中国政府债务中心研究员,汪苑晖系中诚信国际信用评级有限责任公司研究院高级研究员)

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责任编辑:李铁民

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